“十三五”规划提出：“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。这意味着在老年服务领域，服务机构的发展也将以社会资本投资创办为主，这似乎让不少投资者看到了老年服务业发展的机会。但是，据媒体报道：中国的民营老年服务机构40%亏损，51%收支基本持平，有盈余的仅占9%。在已经运营的民营老年服务机构的投资者和管理者看来，用地难、租期短、收支不平衡，这些负面的影响因素，使老年服务机构的发展可谓困难重重。当前民营老年服务机构的主要问题就是供需不对路，用一个时髦的词来表述，就是问题出在了“供给侧”。
　　根据国际国内的经验，可以概括出4句话，即“中档设施、小型适用，专业水准、优质服务”。所谓“中档设施”，是指价格适中，就全国而言，全护理的老人应该在2500~3500元，一线城市在5000元左右。所谓“小型适用”，床位数在200~400张最为适当，最多不要超过500张，200张以下的可以考虑连锁经营。所谓“专业水准”，就是在生活照料建议和护理上下功夫，兼以必要的康复，但绝不是以治疗为主。所谓“优质服务”，因为老年服务归根结底是人对人的服务，所有的服务都要真心实意地以老人为中心，而非其他。根据以往的经验，一个有200~400张床位的老年服务机构，如果入住率持续保持在80%及以上，而且经营得当的话，就能有5%~8%的利润。还要强调一点，老年服务机构一经走上正轨，就能长时间持续稳定地获得可观的利润。所以，投资老年服务机构，一定会有几年时间的过渡期。
　　如何推动养老服务业又好又快发展，就必须注重供给侧改革。而要进行供给侧改革，就必须深入学习中央领导指示精神，结合我国养老服务业发展实际和存在的问题及政策原因，坚持问题导向，正确认识和发挥政府的职能作用，修订政策，发挥政策的引领作用。
　　首先要根据习近平总书记要求，建立完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成养老服务工作大格局。积极应对人口老龄化，解决庞大老年人养老服务需求问题，是一个涉及部门众多的问题，需要多部门合作协调进行，要在这个大领导体制的指导下，积极研究十三五期间我国老龄化特点和养老服务业发展实际情况，协调部门利益，寻求政策合力，开展养老服务。
　　其次，通过多种方式，提供养老服务的保基本兜底线。保基本兜底线是政府在社会保障中的基本职能，但是不同工作其保基本兜底线的对象不同。在养老服务方面要根据形势变化适时调整对象和方式。其核心要义有二：一是明确政府保基本的对象条件。首先是根据身体评估情况，提供失能失智人员服务保障，其次是根据失能失智人员中身份条件实施不同的补贴政策，如对三无、五保、优抚、低保、计划生育特殊家庭老人、高龄空巢等对象实行不同政府补贴标准。今年《国务院关于健全特困人员救助供养的意见》下发后，负责包括三无、五保在内的特困人员资金保障工作由民政部门承担社会救助的司处负责，所以民政部门承担社会福利的司处应该有意识地转到对失能失智人员的服务保障上来。不能再沿用以前的不论身体状况一概强调保基本兜底线主要是负责三无、五保、低保等对象的福利服务保障。客观地说，三无、五保等经济困难对象是核心和首要的救助对象，但不一定是必要的养老服务对象，服务保障对象的条件必须是失能失智人员，三无、五保对象和各类优待对象、计划生育特殊家庭老人等都可以通过建立轮候制度优先享受服务保障，但前提条件是经过评估符合身体失能失智条件。当然，提供失能失智人员服务保障的前提是要尽快建立民政、卫生、社保等部门共同认可的以生活自理能力为目的的老年人能力评估标准和服务需求标准。二是对失能失智的三无、五保对象、优抚对象、计划生育特殊家庭老人等提供基本服务保障的方式应该多种多样。绝对不是一定要政府建福利机构养起来这一条路，这甚至不应该是最主要和必需的道路，应该是包括政府向养老机构购买床位、政府发放服务补贴由服务对象自己选择养老方式和政府提供养老机构等多种方式。再次，通过政策引导和必要的资金支持，推动全社会养老服务业发展。发展不同业态、不同内容的养老服务是社会主体和民间资本的事，但是政府要发挥政策引导和资金引导的作用。这需要注意两个问题：一是提供公平竞争的政策环境。现在的政策和资源主要引导发展公办养老机构和民办非营利养老机构，严重制约了民办营利性养老机构的发展，同时又造成公办养老机构和民办养老机构不公平竞争现象。针对我国目前养老机构多种所有制和多种经营管理方式的现状，需要梳理现有政策法律，对阻碍行业发展、相互之间冲突矛盾的条文及时修订，为公建公营、公建民营、民办非营利、民办营利、内外资养老服务机构等建立既有一定差别、又要体现公平竞争的政策环境。二是真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。而不是政府发文件投巨资大规模建立养老养生园区，或政府过多干涉养老机构和社区日间照料机构对服务项目和收费的自主权，使其无法自我生存等。
　　第四，按失能失智等老年人结构比例分区分级建立养老服务设施规划。养老服务成本的大头和难题是服务设施的建设，设施建设面临着用地难、投入大、周期长等困难。从实地调研情况看，新建的民办养老机构运营多年都很难收回建设成本，更不要说盈利了，而在老旧城区更是无地提供，租赁房屋举办养老机构租金太高，而且因租赁时间短等原因，养老机构无法进行消防等改造，造成现阶段大量社区嵌入式小型养老机构入不敷出，长期亏本经营。所以，政府国土资源和规划、建设等部门应该联合民政、卫生计生委、发改委、财政等部门根据各地失能失智人员现状和发展趋势，制定分区分级的养老服务设施规划（衔接好医疗机构规划）并组织实施，尤其要规划建设社区化、小型化、专业化的长期照护养老设施。建成后通过一定程序选择品牌化、连锁化的专业养老服务机构运营。
　　第五，加强养老机构的许可、监管和服务。提供事前（许可）、事中（日常管理）和事后（停业和关闭）管理和服务是政府职能部门的基本职责之一。对养老机构监管的核心是落实老年人权益保障法提出的“民政部门进行业务指导监督和管理，其他部门在各自职责范围内各负其责”。目前首要的工作是根据实践中现存养老机构的呼吁，修改完善养老机构许可办法或直接起草《养老机构管理条例》。现行的养老机构许可办法，存在两个突出问题：一是多部门前置审批，程序多且不符合实际，内容也不符合实际；二是没有体现主管部门应该进行业务指导管理的内容。改革的方向：一是研究确定真正属于养老服务业务主管部门应该管的内容，二是按照政府简政放权的要求把有关部门前置审批改为后置备案。同时，明确有关部门在养老机构监管中的职责，促使有关部门真正面对养老机构管理中存在的问题，认真研究解决办法，实现各负其责。如在养老机构消防安全管理方面，既有《消防法》规定的不合理手续程序问题，又有公安部、建设部对养老机构只能建在三层及以下的既不合理、又不符合实际的消防安全标准的强制规定，严重阻碍了养老机构的新建。
　　第六，因应养老服务行业特殊性需要，借鉴国境外做法，政府有关部门应加强三项工作：一是民政、卫生、社保等部门要尽快研究建立统一的以老年人生活自理为目的的能力评估标准和服务需求标准，建立多种途径的现有失能失智老人长期照护资金保障制度和下一步所有人投保的长期照护保险制度。二是加强养老服务人才队伍建设。特别是建立养老护理人才使用和激励机制，如政府出资开展培训和技能鉴定、特岗津贴、公益岗位扶持、社会保险补贴等多种补助。三是研究如何加强中西部和广大农村老年人养老服务体系建设。
　　当然，政府的职能和政策远不只这些，比如还有制定居家养老支持政策，给予养老服务机构和社区日间照料机构税收优惠政策，解决民办养老机构融资资格和担保问题，支持养老机构品牌化、连锁化发展等职能。
　　总之，政府及有关职能部门要认真研究政府应该承担的职责，该到位的一定要到位，不该越位的一定要抽身回来。要通过政府职能和政策引导达到两方面效果：从老人及其家庭角度看，要能够为有养老服务需求的老人及其家庭搭建养老服务保障，其含义：一是当老人身体失能需要长期照护时有养老机构可去，提供服务保障；二是老人及其家庭能够付得起费用，通过医保或长期照护保险等方式提供经济保障。从社会力量和民间资本角度看，想投资进入养老服务行业时，各部门政策是同一方向的，建设、运营等方面的政策是明确的、能落地的，真正体现建立的是公平开放的养老服务市场。

养老供给侧结构性改革的短板在哪里

    “中国老龄化的步伐可能是世界上其他国家没有的，未富先老的特征非常明显，60岁及以上人口占总人口的比重，65岁及以上人口占总人口的比重很高，并呈现出大幅度提高的趋势。这些本来给发展养老产业提供了很好的基础。不过现实中，这些养老产业真正赚钱的又不多。我认为需要从研究市场变化、理解现实需求和潜在需求的角度来分析。”近日，在第八届中国经济前瞻论坛的智慧养老与京津冀养老一体化分论坛上，国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任、中国经济时报社长、总编辑余斌表示，2017年是供给侧结构性改革深化之年，中央经济工作会议对于供给侧结构性改革明确了3个重点，即推进供给侧结构性改革最终目的是要满足需求，主攻方向是要提高供给质量，根本途径是要深化改革。“我个人认为，推动中国养老产业持续健康发展，也需要从这3个领域着手，推进养老产业供给侧结构性改革。”

养老产业供给侧结构性改革必须深入研究市场变化

    2016年12月，国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称“91号文件”），全国老龄办副主任吴玉韶认为，“这是目前为止我们国家出台的分量最足的一份养老文件”。国办91号文件有两个最重要的关键词：一是“放开市场”，二是“提高质量”。“比起2013年国务院发布的35号文件，91号文件含金量更足，落地的东西更多。着力要解决两个量的问题，一个是增量，一个是质量。”吴玉韶说。
    “我们养老供给侧结构性改革里面主要有3个短板：一是社区的居家养老，中国的老年人90%以上选择居家养老，但是这个领域的服务相比机构养老发展得更慢；二是农村养老；三是面对失能失智老年人照顾的养老。”吴玉韶说。
    余斌认为，推进供给侧结构性改革最终是要满足需求。“我们必须深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求。”近些年以来需求侧发生深刻变化，主要表现在两个方面，第一是在需求结构当中投资需求、出口需求大幅度下降，相关产业面临严重的产能过剩，而消费占的比重明显提高。在消费领域，消费日益向高端化、个性化、多样化的方向发展对传统工业的流水线生产方式提出了新的挑战。
91号文件提出三大任务补短板
    目前，我国的养老服务业存在3大问题。一是申办难。养老机构面临城乡规划建设、国土资源、环保，特别是消防等部门的前置审批，有的是互相设置前提条件和门槛。“民政部门批了以后不管用，最要命的是互相设置前置审批。”吴玉韶说。二是不同性质不同所有制的不公平竞争。“政府的大部分优惠政策都面对的是非营利机构，所以现在无论是办机构也好，办服务业也好，大部分是申办的‘民非’，但是民非是无法抵押贷款、分红、连锁经营的”。三是微利，投资长、见效慢，而且风险高，要求高。这几大困难确实制约了养老服务业的发展。
    针对养老行业目前存在的问题，国办91号文件提出了几个主要任务。第一个任务是全面放开，解决增量问题，解决给老百姓养老的需求提供服务不足的问题。 具体说来，会有几方面变化。一是降低准入门槛。工商部门登记的营利性的养老机构实行先照后证，民政登记的非营利养老机构可以在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点，“这是一个重要的突破。过去是设立‘民非’是不能够设立分支机构和网点的，根据91号文件，以后可以在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。”吴玉韶解释说。二是放宽外资准入。原来放宽外资的准入主要是对营利性机构，今后非营利外资进来以后，可以跟国内的非营利养老服务机构享受同等的优惠待遇。三是精简行政审批的环节。全面清理、取消申办养老机构的不合理前置审批事项，优化审批程序。四是优化市场环境，到2020年，政府运营的养老机构床位数的比例不应超过50%，“这是一个刚性的指标”。
    第二个任务，全面提升居家养老的服务品质。针对社区养老的短板，“十三五”期间要推进居家养老社区的全覆盖，其中包括开展评估、建立服务平台、实行有效需求对接，提供老年人最常见的五助，即助餐、助洁、助行、助浴、助医上门服务。提升居家养老服务的覆盖率和服务水平，鼓励建设社区化小型养老机构。针对农村养老服务的短板，将依托农村社区养老服务设施，拓展养老服务功能。同时改造现有的农村敬老院，提升质量，提升水平，使敬老院不仅只收五保老人，今后要发展到收农村的失能失智老人，要鼓励专业的社工、社区工作者、志愿者加强对留守、困境、孤寡、独居老人的关爱，要充分依托农村的基层党组织、自治组织，特别是社会组织开展关爱活动。此外，要提升老年人生活便捷化水平。“这次国办91号文件里用了很大的篇幅强调无障碍和适老化改革，这是非常重要的。我们未来的环境要由成年型到全龄型转变。”
    第三个任务，全力建设优质的养老服务供给体系。包括推动“互联网+”，医养结合，促进老年用品的升级，发展适老金融服务等等。
为养老产业的健康发展提供制度保障
    养老产业相对于其他产业来说，投资规模大，回收期漫长，营利能力相对其他行业较差。“在这样的情况下，我认为需要整个社会，需要政府给予更多的关注和帮助，来解决养老产业本身发展所面临的一些体制和机制障碍。比如财政的问题、税费的问题、土地的问题、融资的问题、教育的问题、医疗的问题。在这些领域，我们都需要作出相应的改革和调整，才能够为养老产业的健康发展提供制度保障。”余斌说。
    对于制度保障，国办91号文件也有提及。“与过去一般性的保障措施不同，91号文件强调政策的保障能力。”吴玉韶解释说，91号文件提出：第一，统筹规划，要求到“十三五”末，护理型床位占养老床位不低于30%；第二，完善土地支持政策；第三，提升养老服务人才的素质；第四，完善财政支持和投融资政策。
按照91号文件提出的主要目标，到2020年，养老服务市场将全面放开，供给和质量将大幅度提升，养老服务的体系将全面建立。“这个文件的特点和亮点是体现了中央供给侧结构性改革的精神和国务院强调的‘放管服’的改革精神。”吴玉韶说。“放”是全面放开养老服务市场，不再设置任何障碍。这是最大限度的放，通过降低准入门槛，精简审批环节，推动社会力量参与公办养老机构改革，大力培育和发展市场主体，进一步激发市场的活力。“管”体现在管理创新，行业建设，特别是标准体系的建设。“服”主要是政府提供更好的服务。

养老服务业供给侧改革迫在眉睫

　　在由民建中央调研部、智慧养老50人论坛联合主办的“养老服务业的失衡与重构”——2017智汇养老北京高峰研讨会上，全国人大常委会委员、财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻强调，严峻的老龄化形势给我国养老服务体系带来巨大挑战，构建与完善适合我国国情、可持续发展的养老服务体系，已成为我国经济社会发展的紧迫任务。
　　从另一个角度看，这个“紧迫任务”，实际上就是养老服务业的供给侧改革。有两组数字可以真实地表明养老服务业供给侧改革的紧迫性：一方面，养老产业需求巨大。根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》，2014年全国60岁以上老年人口21242万，占总人口的15.5%，其中65岁以上人口13755万，占总人口的10.1%，老龄化较上年增长0.6%。但到2014年末，全国各类养老服务机构和设施94110个，各类养老床位577.8万张，每千名老人拥有养老床位27.2张，相比较发达国家的千名老人平均50张养老床位，我国的养老床位供给明显不足。《中国老龄产业发展报告(2014)》预测，2014-2050年我国老年消费需求将从4万亿元左右增加到106万亿元左右，占GDP的比重从8%左右增长到33%左右。这些数字说明，未来银发经济将成为经济新常态下推动经济发展的重要引擎。
　　不可否认，老龄化人口规模持续扩大、高龄化老人快速增加、失能老人持续增加、老年群体养老刚性需求持续增长等趋势，已经成为我国养老服务业的显著特征，养老服务业中的生活照护、医疗健康、精神文化等服务，在未来很长时期内将带来巨大的消费需求。
　　另一方面，养老服务机构却普遍存在“吃不饱”的现象，盈余者寥寥，运营压力较大。中国老龄科学研究中心2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》显示，被访的257家养老机构中，养老服务床位空置率高达48%。其中48.1%的养老院收支基本持平，32.5%亏损，仅有19.4%稍有盈余。民办养老机构生存尤为困难，用降价换入住率的方式普遍存在，高端养老机构尚未摆脱高投入带来的运营压力。同时，相对于机构养老，居家养老发展缓慢，现阶段提供的保障性居家养老服务利用率只有5%到10%。
　　消费需求巨大，而市场却不能提供有效供给，这种养老产业需求侧与供给侧失衡的状态，与我国其他一些产业现存的问题完全一致。养老产业市场供给侧缺乏自我调节能力，市场供给类型与需求脱轨，养老产业的高投入、低效益、单要素驱动模式等现状，阻碍了老龄产业红利的进一步释放，老龄产业有效供给与潜在需求之间的矛盾十分严重。
　　具体来看，目前我国在养老产业供给侧方面存在的问题，主要表现为几个方面：第一，许多养老机构服务层次较低，养老产业结构单一，供给产品缺乏多样性。尤其是一些民办养老机构，只能提供简单的食宿，服务品种尚不丰富，缺乏护理、医疗、康复、保健、文体娱乐等综合化服务。养老服务始终在低层次徘徊，不能形成完善的产业。第二，养老产品链发展滞后，相关制造商、供应商培育滞后、产品孵化能力不强。第三，养老产业投资主体单一。长期以来，养老服务设施大部分靠政府财政支出，来自社会、民间团体投资的养老服务机构太少。虽然政策支持体系不断完善，但从取向上看，优惠政策过于强调福利性和公益性，民办养老服务业的用地、融资、用人、运营等问题未能得到有效支撑，社会力量兴办养老产业空有积极性，但实效并不显著。第四，养老产业空间布局不合理，呈现出“城乡二元化”“区域差异化”的特性。公办、民办、城乡之间养老机构“冰火两重天”。农村人口老龄化问题较城镇更为明显，但养老服务水平却更低，两极化发展问题日益突出。
　　由此，推动养老服务产业的供给侧改革，其着力点的选择，首先，如辜胜阻所说，“科学界定政府、家庭、市场三者在养老服务体系中的职能边界”。同时，改善投资环境，有效发挥市场在资源配置中的决定作用。由于现行制度和激励机制的缺陷导致社会力量参与养老供给的经济动力不足，大政府、小社会、弱市场的格局阻碍了老年福利的提升。因此，要通过供给侧改革，改善养老产业投资环境，放宽社会资本准入条件，形成宽进严管的制度规范，更好地满足老年人群多样化、多层次的养老需求。
　　在完善养老扶持优惠政策方面，政府应逐步提高养老等基本公共服务支出在财政总支出中的比重。同时，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施的建设、运行和管理。不断加大对养老机构在医疗服务、医疗健康保险、税费优惠、补贴支持等政策方面的扶持力度。
　　其次，加强养老产业机构的规范管理和安全运营，提高养老服务水平。逐步清理证照不齐全、服务质量低、环境卫生差、生存条件恶劣的养老机构。尝试建立养老机构服务质量和管理水平评估体系，对城乡各类养老机构进行动态化星级评定，优胜劣汰。
　　再次，推动养老服务均衡发展，全域覆盖，解决“城乡二元化”和“区域差异化”问题，形成完善的养老服务体系和服务网络，以满足人口老龄化的社会需求。
最后，大力发展社区居家养老模式，鼓励社会力量参与建设小型互助式老年集中居住生活区、小型托老所等，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理等服务，使老年群体在家能享受到养老的各项服务。
未来很长时期内，随着医疗、养老等社会保障制度的推进，潜在的养老服务市场需求将逐渐转化为有效刚性需求，特别是随着城镇化、市场化的纵深发展，人们购买老龄用品和服务的观念逐渐形成，养老服务市场需求将呈现井喷状态，老龄产业的红利将进一步释放。因此，只有通过有效的养老服务供给侧改革，才能在新常态下把握养老产业的发展规律，探索养老产业新的增长模式，满足老年人日益增长的养老需求，实现幸福圆满的“老人梦”。

河北省加快推进养老服务供给侧结构性改革